PPP再上路：“PPP項(xiàng)目應(yīng)確保盈利 但不能是暴利”
PPP再上路：“PPP項(xiàng)目應(yīng)確保盈利 但不能是暴利”
PPP取自Public-Private-Partnership首字母，意思是公共部門和私營(yíng)部門的合作。PPP本不新鮮，建設(shè)廣深鐵路時(shí)，就用到了這種模式;許多地方的污水處理廠也用這種模式。但前者帶來暴利說，后者帶來無利說。之所以這樣，源于其要把社會(huì)福利和企業(yè)盈利兩個(gè)有明顯區(qū)隔的事物扭在一起，有時(shí)會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)扭的瓜不甜。
但是從經(jīng)濟(jì)學(xué)來說，如果發(fā)揮公共部門和私人部門的優(yōu)勢(shì)，它是能夠助于社會(huì)進(jìn)行帕累托改進(jìn)的。
因?yàn)镻PP項(xiàng)目的本質(zhì)是公共部門和私人部門選擇集擴(kuò)大的過程，也是公共部門和私人部門之間進(jìn)行優(yōu)勢(shì)能力交換的過程。通過一定的制度安排和設(shè)計(jì)，公共部門和私人部門有可能形成共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的最佳分擔(dān)比例。從而實(shí)現(xiàn)公平又效率。
從2014年以來，直至4月21日出臺(tái)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，中國(guó)執(zhí)政者一直在PPP推進(jìn)方面進(jìn)行政策改進(jìn)。據(jù)悉相關(guān)的配套近期有望出來。
有了較為完善的制度，PPP再上路。
要讓PPP項(xiàng)目能夠盈利，不是個(gè)案現(xiàn)象，還需要配套政策的出臺(tái)。孫潔的另外一個(gè)身份是中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作(PPP)研究專業(yè)委員會(huì)秘書長(zhǎng)。他告訴記者，PPP涉及到政府出資購(gòu)買服務(wù)，這方面已經(jīng)納入預(yù)算，但是通過居民出資購(gòu)買服務(wù)的，還沒有納入預(yù)算。這方面將出配套的文件，以便解決投資者有回報(bào)但是不能有暴利的問題。
“PPP項(xiàng)目應(yīng)該是確保盈利，但不能是暴利。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫潔，對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者說。
4月21日，國(guó)務(wù)院召開的常務(wù)會(huì)議通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，決定在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營(yíng)。此辦法被稱為PPP的“基本法”。PPP再度被關(guān)注。
所謂PPP，是指政府和社會(huì)資本合作(Public-PrivatePartnership)，按照以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系。
PPP模式早已有之，但在實(shí)踐過程中會(huì)存在要么不賺錢，要么產(chǎn)生暴利的問題。孫潔的另外一個(gè)身份是中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作(PPP)研究專業(yè)委員會(huì)秘書長(zhǎng)。他告訴記者，PPP涉及到政府出資購(gòu)買服務(wù)，這方面已經(jīng)納入預(yù)算，但是通過居民出資購(gòu)買服務(wù)的，還沒有納入預(yù)算。未來將出配套的文件，以便解決投資者有回報(bào)但是不能有暴利的問題。
有行業(yè)專家告訴記者，目前相應(yīng)的監(jiān)管文件的確在起草，未來政府該給的補(bǔ)貼將需要到位，同時(shí)企業(yè)運(yùn)營(yíng)和盈利情況將得到監(jiān)管。
PPP將出配套文件
2014年財(cái)政部印發(fā)了《政府和社會(huì)資本(PPP)合作模式操作指南》。今年4月7日，財(cái)政部印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目(PPP)財(cái)政承受能力論證指引》，該指引指出運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本及利潤(rùn)水平合理確定，并按照不同付費(fèi)模式分別測(cè)算。
此前國(guó)家發(fā)改委在2014年12月也發(fā)布了關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作(PPP)的指導(dǎo)意見，也提出根據(jù)各地實(shí)際，通過授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、核定價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、給予財(cái)政補(bǔ)貼、明確排他性約定等，穩(wěn)定社會(huì)資本收益預(yù)期。
該文件提出加強(qiáng)項(xiàng)目成本監(jiān)測(cè)，既要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。
中國(guó)投資協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)劉慧勇指出，這些都只是PPP的部分文件，未來涉及到具體的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，無論是項(xiàng)目運(yùn)行，以及利潤(rùn)、監(jiān)管，甚至具體的折舊，以及項(xiàng)目的管理人員的工資都有具體得規(guī)定，國(guó)外在這方面規(guī)定的很細(xì)。
法國(guó)曾經(jīng)在有供水PPP項(xiàng)目失敗，就是因?yàn)橛行┮蛩乜紤]不周全。
中國(guó)目前推行PPP，除了需要立法外，各種配套文件需要具體制定。“這甚至要涉及到原料成本漲價(jià)的因素考慮進(jìn)去。”他說。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者獲悉，目前很多行業(yè)協(xié)會(huì)已經(jīng)根據(jù)要求開始制定相應(yīng)特許經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管文件。這樣做的目的是可以解決過去很多PPP項(xiàng)目名存實(shí)亡的問題。
比如在污水設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。中國(guó)城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)王嵐指出，的確過去存在一些污水處理設(shè)施部分閑置的問題，這個(gè)原因比較復(fù)雜，因?yàn)橛袝r(shí)是管網(wǎng)沒有跟上，或者政府補(bǔ)貼沒有到位。
現(xiàn)在有些地方因?yàn)榻?jīng)濟(jì)下行壓力大，可能拿不出錢補(bǔ)貼，這導(dǎo)致實(shí)際一些設(shè)施可能難以運(yùn)行。“這些都是未來需要解決的問題，目前探討征求意見的文件在這方面應(yīng)該有所規(guī)定。”她說。
住建部有數(shù)據(jù)顯示2014年第四季度，全國(guó)設(shè)市城市建成投入運(yùn)行污水處理廠2107座，形成污水處理能力1.29億立方米/日，較2013年新增約600萬立方米/日，但運(yùn)行負(fù)荷率只有84.0%。
這種情況目前仍較為普遍存在，甚至包括北京也曾爆出污水處理設(shè)施閑置的消息。王嵐認(rèn)為，導(dǎo)致如此的原因是，大城市很多管網(wǎng)最初沒有雨污分離，再施工難度大。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫潔認(rèn)為，以后地方政府不進(jìn)行補(bǔ)貼的情況不允許了。因?yàn)椤墩蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》已經(jīng)有了要求，政府出資已經(jīng)納入到了預(yù)算，但是居民出資購(gòu)買服務(wù)在這一塊，還需要出文件，將這部分資金納入預(yù)算。
“PPP畢竟是一個(gè)新問題，下一步可能還要逐步出各種文件。”他說。
盡管國(guó)家推進(jìn)PPP已經(jīng)有1年多時(shí)間，但是社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)的方式進(jìn)入各個(gè)領(lǐng)域仍不積極。
河南發(fā)改委的一份報(bào)告顯示，2012年河南向社會(huì)公開推介了49個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)重大項(xiàng)目，2013年四季度向社會(huì)推介了200個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，2014年分兩批向社會(huì)資本推介了752個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)重大項(xiàng)目。截止到今年3月底已入PPP庫(kù)項(xiàng)目186個(gè)。同時(shí)，河南發(fā)改委初步匯總了106個(gè)今年擬重點(diǎn)推進(jìn)的PPP示范項(xiàng)目，目前正在進(jìn)行篩選論證。
確保投資者盈利不暴利
一些專家認(rèn)為，PPP項(xiàng)目要確保投資方能盈利，但不能有暴利。
PPP也不是新鮮事物，各地早已開始實(shí)行。比如廣深高速1997年正式通車，當(dāng)時(shí)有外資和國(guó)有企業(yè)投資，共計(jì)100多億元。但是設(shè)計(jì)車流量為6萬輛次/日，但2012年數(shù)據(jù)顯示，平時(shí)日車流量就已達(dá)40萬輛次。時(shí)常會(huì)有媒體和個(gè)人認(rèn)為廣深高速存在暴利的問題。
不過，PPP到底該有多高的回報(bào)，這方面仍需要具體的政策明確。
以北京地鐵4號(hào)線為例，該地2012年地鐵四號(hào)線年客流量3.51億人次，超過可研報(bào)告預(yù)測(cè)的遠(yuǎn)期客流量(2032年)3.27億人次。該項(xiàng)目在2009年和2010基本實(shí)現(xiàn)盈虧平衡，2011年實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)2.4億元，項(xiàng)目投資效益逐步顯現(xiàn)。
此前該項(xiàng)目的合約規(guī)定，全投資內(nèi)部收益率為7-8%，股權(quán)內(nèi)部收益率為10%，投資回報(bào)期16年。不過，2014年第四季度北京地鐵票價(jià)從每次出行2元漲到平均4.4元后，考慮到客流目前逐步恢復(fù)到漲價(jià)前水平，4號(hào)線目前盈利可能會(huì)有增長(zhǎng)。
目前北京其他地鐵也預(yù)備吸引社會(huì)資本。
北京市發(fā)展與改革委員會(huì)副主任燕瑛此前指出，北京新機(jī)場(chǎng)線投資總額約410億元人民幣，準(zhǔn)備全部引進(jìn)社會(huì)資本。
北京市政府會(huì)授予社會(huì)投資人一定期限內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理。社會(huì)投資人獲得特區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)以后，通過票款的收入、綜合經(jīng)營(yíng)管理以及政府約定方式收回投資并獲得合理的收益，投資回報(bào)率原則上不高于8%。
中國(guó)投資協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)李慧勇認(rèn)為，投資回報(bào)率8%并不高，因?yàn)檫@和銀行貸款1年期基準(zhǔn)利率高不了多少。這個(gè)回報(bào)率，應(yīng)該是去掉融資成本，即企業(yè)貸款利率成本后的回報(bào)。
“最大的問題是，企業(yè)如果做大高管等工資等辦法，或者做大折舊，進(jìn)而從名義上減少利潤(rùn)怎么辦，這方面都需要有詳細(xì)的約定。”他說。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫潔則認(rèn)為，可以通過招標(biāo)的辦法來解決，誰管理成本低，就讓誰來中標(biāo)。
原標(biāo)題:“PPP項(xiàng)目應(yīng)確保盈利，但不能是暴利”
來源:21世紀(jì)網(wǎng)數(shù)字報(bào) 作者:定軍 揚(yáng)州君昊電氣 m.rqjl.com.cn 轉(zhuǎn)載此文。
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